王一峰
(2014年9月24日在中國工程建設(shè)新發(fā)展高峰論壇的發(fā)言)
三、當(dāng)前工程監(jiān)理行業(yè)面臨的主要問題
改革開放30多年來，受我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的引導(dǎo)，建筑市場空前活躍，建筑業(yè)得到快速發(fā)展。一大批鐵路、公路、港口、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、工業(yè)項目的建成投產(chǎn)，特別是房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)10多年的爆發(fā)性增長離不開廣大工程勘察、設(shè)計、施工人員的付出，也離不開工程監(jiān)理的貢獻(xiàn)。自上個世紀(jì)80年代建設(shè)工程監(jiān)理試點后在我國建設(shè)領(lǐng)域強(qiáng)制推行的建設(shè)監(jiān)理制度，歷經(jīng)20多年的發(fā)展實踐，工程監(jiān)理在提高項目的建設(shè)管理水平、工程質(zhì)量和項目投資效益等方面發(fā)揮了積極作用，工程監(jiān)理行業(yè)也在探索中不斷發(fā)展。但一個不容忽視的現(xiàn)實是，隨著監(jiān)理制度的作用日益顯現(xiàn)，市場越來越大，管理文件、法規(guī)的日趨增多，一些影響甚至嚴(yán)重阻礙著監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題也日益凸顯。我國的建設(shè)監(jiān)理制度是靠法律法規(guī)強(qiáng)制推行的，這一強(qiáng)制制度的實行，是中國的一大特色，它是在特定的歷史背景和經(jīng)濟(jì)條件下形成的。但在市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年發(fā)展和完善的今天，當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走入新常態(tài)的歷史時期，強(qiáng)制監(jiān)理制度這一行政指令的產(chǎn)物也必將會順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，逐步完成自己的歷史使命。目前，取消強(qiáng)制監(jiān)理制度的條件正在形成，讓工程咨詢服務(wù)完全走向市場化，著重發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)資源配置的作用，解除建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理制度后，如何實現(xiàn)監(jiān)理工作的市場回歸，確有許多現(xiàn)實問題需要研究、解決。
下面，我就中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下監(jiān)理工作的再思考，提出目前面臨的五個問題與大家探討。
1、現(xiàn)有監(jiān)理的職責(zé)定位已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；
《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（建監(jiān)【1995】第737號文）規(guī)定：“建設(shè)工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位（項目法人）的委托，依據(jù)國家批準(zhǔn)的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，代替建設(shè)單位對承建單位的工程建設(shè)實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動?！?/span> 建設(shè)監(jiān)理制度強(qiáng)制推行以來， “政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”是我國建設(shè)工程質(zhì)量保證體系。那么，社會監(jiān)理是指具有法人資格和相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的社會監(jiān)理企業(yè)，受業(yè)主委托對工程的施工質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全、環(huán)保及合同其他事項進(jìn)行全面監(jiān)理，同時做好信息管理和組織協(xié)調(diào)工作。監(jiān)理應(yīng)該在法律許可的范圍內(nèi)維護(hù)業(yè)主的權(quán)益，為業(yè)主服務(wù)，幫助業(yè)主管理好工程項目。業(yè)主與監(jiān)理單位簽訂《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》，監(jiān)理合同的標(biāo)的是服務(wù)，監(jiān)理單位受業(yè)主委托對項目實施監(jiān)理和管理，根據(jù)委托，為業(yè)主提供高水平的、專業(yè)化的智力服務(wù)，但時，在我們的管理文件中工程監(jiān)理又被定位在“公正的第三方”，必須堅持公正、科學(xué)的準(zhǔn)則。可從法律意義上說，這對于被監(jiān)理單位也是不公平的，合同中只有甲乙雙方，工程監(jiān)理代表的是業(yè)主，是業(yè)主一方的，權(quán)利義務(wù)主體明確，利益關(guān)系簡單。可一旦工程監(jiān)理被冠以“公正的第三方”，則意味著在被監(jiān)理方主張權(quán)益時，本來受雇于業(yè)主的工程監(jiān)理又成了協(xié)調(diào)承包合同關(guān)系的“第三方”。
因此，現(xiàn)行建設(shè)監(jiān)理制度實際上以名義上的“公正”，掩飾了實際上的不公正。監(jiān)理職責(zé)定位的困惑，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，工程建設(shè)領(lǐng)域管理實踐中需要反思和明確兩個問題：
1、監(jiān)理企業(yè)是獨(dú)立法人在工程建設(shè)中到底起什么作用？
承擔(dān)是什么角色？
2、監(jiān)理公司是生產(chǎn)經(jīng)營單位，還是監(jiān)督管理單位？
由于目前工程建設(shè)管理制度上對監(jiān)理職責(zé)定位的不明確、不完整，法規(guī)表述不清、互相矛盾，造成了一系列問題。作為第三方的監(jiān)理單位，又受業(yè)主委托，受制于業(yè)主，并且我國法規(guī)制度對工程監(jiān)理工作的范圍和深度，監(jiān)理的施工安全責(zé)任規(guī)定得不夠詳細(xì)；監(jiān)理作為一個咨詢服務(wù)部門，受業(yè)主或政府的委托，是管理的責(zé)任，而非實體的責(zé)任。特別是對政府監(jiān)管部門、建設(shè)單位、勘察設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位之間的關(guān)系界定不夠清楚，使得監(jiān)理作用常常無法切實發(fā)揮。 如果監(jiān)理單位按照建設(shè)部當(dāng)年對實施監(jiān)理制的初衷，應(yīng)該是“三控、二管、一協(xié)調(diào)”，但是由于體制原因，機(jī)制上不配套，監(jiān)理的“三控”即投資、進(jìn)度、質(zhì)量管理的職能被異化，實際操作中絕大多數(shù)監(jiān)理單位僅是以“質(zhì)量監(jiān)理為主”，投資控制基本上由建設(shè)單位實施，很少項目給予監(jiān)理實行“三控制”。因此長期以來，監(jiān)理的“三控、二管、一協(xié)調(diào)”未得到有效貫徹。
現(xiàn)在監(jiān)理職責(zé)定位不明確，監(jiān)理首先是受建設(shè)單位委托，具有智力密集型的咨詢服務(wù)行業(yè)性質(zhì)，另一方面，監(jiān)理企業(yè)目前又要承擔(dān)一部分政府監(jiān)督的職能，監(jiān)理定位的雙重性質(zhì)在實際執(zhí)行中存在矛盾，制約了監(jiān)理作用的有效發(fā)揮。同時由于我國實行工程項目強(qiáng)制監(jiān)理，可在實際執(zhí)行過程中造成監(jiān)理有限的權(quán)利和無限的責(zé)任不對等，監(jiān)理人員社會地位低，與最初的學(xué)習(xí)引進(jìn)監(jiān)理“高智能”技術(shù)服務(wù)的反差很大。目前國內(nèi)的監(jiān)理并沒有完全發(fā)揮《菲迪克條款》中監(jiān)理工程師的作用，也沒有獲得“咨詢工程師”的相應(yīng)社會地位和社會認(rèn)可。
2、現(xiàn)行工程建設(shè)強(qiáng)制監(jiān)理制度在監(jiān)理責(zé)任和義務(wù)上的混亂
《建設(shè)工程委托監(jiān)理合同》示范文本第五條規(guī)定，監(jiān)理人要“公正維護(hù)各方面的合法權(quán)益”；第十九條又規(guī)定“當(dāng)委托人和承包人發(fā)生爭議時，監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)自己的職能，以獨(dú)立的身份判斷，公正地進(jìn)行調(diào)解”。
同時，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定“工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患，……施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告”。
杜如此類給監(jiān)理單位的社會職能角色過重，造成了監(jiān)理企業(yè)的“四不像”。按照菲迪克條款對監(jiān)理工程師的定位，工程監(jiān)理只是接受委托，代人進(jìn)行建設(shè)工程項目管理的咨詢服務(wù)，法律不能要求一個由業(yè)主出錢請來的工程監(jiān)理承擔(dān)公共管理、維護(hù)社會公正的職能，否則，既有違業(yè)主意愿，有違市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，對業(yè)主不公平；也不具有可操作性。同時，一個工程咨詢服務(wù)者，不僅要提供咨詢服務(wù)，還要承擔(dān)公共管理、維護(hù)社會公正，這也是目前監(jiān)理在市場經(jīng)濟(jì)中定位模糊所難以承受的。我們不僅要問：監(jiān)理是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共管理、維護(hù)社會公正的職能？
3、現(xiàn)階段的工程管理體制，監(jiān)理的安全責(zé)任被無限擴(kuò)大化
監(jiān)理安全責(zé)任被無限擴(kuò)大化，不僅改變了監(jiān)理的內(nèi)涵和外延，而且嚴(yán)重弱化了施工單位的安全保障體系和施工現(xiàn)場的安全管理意識，安全幾乎成為檢驗監(jiān)理企業(yè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員心理負(fù)擔(dān)過重。
以監(jiān)理的安全責(zé)任為例：
我國的《安全生產(chǎn)法》和《建筑法》中都沒有規(guī)定監(jiān)理工程師承擔(dān)施工中的安全管理職責(zé)，但《安全條例》中的第14條、第26條與第57條分別對監(jiān)理工程師在現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理中承擔(dān)的責(zé)任做出了一些規(guī)定。
但其對監(jiān)理在施工過程中具體承擔(dān)的安全管理工作及承擔(dān)的具體責(zé)任不明確，比如在安全生產(chǎn)監(jiān)理方面，對施工組織設(shè)計方案的審查，是實質(zhì)性的技術(shù)審查還是程序性審查，如果是技術(shù)性審查，應(yīng)該審查到什么程度等，承擔(dān)什么責(zé)任，都沒有做出明確規(guī)定。
而目前市場上對監(jiān)理的職責(zé)范圍一再擴(kuò)大，過去的招標(biāo)文件，監(jiān)理服務(wù)范圍與監(jiān)理規(guī)范規(guī)定得差不多，只有二、三十條，而現(xiàn)在的招標(biāo)文件，監(jiān)理服務(wù)范圍動輒達(dá)到上百條，用A4紙小五號字能達(dá)到十頁?，F(xiàn)在監(jiān)理的責(zé)任越來越重，消防、環(huán)保等都要監(jiān)理負(fù)責(zé)，特別是安全責(zé)任越來越重，而發(fā)生的事故中許多是施工人員違規(guī)操作，并不是監(jiān)理能夠管得住的，但出了問題馬上就要追究監(jiān)理的責(zé)任。 監(jiān)理單位要不要對安全生產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任？承擔(dān)多大的責(zé)任？一直存在著爭議?，F(xiàn)在很多地方制定的“監(jiān)理安全細(xì)則”和“監(jiān)理操作規(guī)程”都從不同程度上將監(jiān)理的責(zé)任任意擴(kuò)大化。只要是監(jiān)理審核過的方案出了問題，一律對監(jiān)理企業(yè)實行很重的行政處罰。這將必然導(dǎo)致監(jiān)理工程師在審核安全方案時，無限制的要求承包商提高安全系數(shù)而無視安全成本，不利于整個工程項目的正常順利實施。
現(xiàn)行建設(shè)管理體制中，監(jiān)理和業(yè)主、設(shè)計、勘測、施工同為建設(shè)工程主體，尤其還要承擔(dān)安全責(zé)任。但建設(shè)工程的質(zhì)量、安全責(zé)任的主體應(yīng)該是工程的施工方，不會因為委托了工程監(jiān)理而改變。除非工程監(jiān)理強(qiáng)迫承包商執(zhí)行他的錯誤指令造成質(zhì)量、安全事故，否則，責(zé)任都應(yīng)由承包商承擔(dān)，因為承包商之所以成為該工程的承包商，是由于其具有保證工程質(zhì)量，承擔(dān)安全責(zé)任的能力。工程監(jiān)理對承包人違反合同規(guī)定的質(zhì)量、安全目標(biāo)及完工時限而導(dǎo)致的后果，怎能承擔(dān)責(zé)任呢？
這就迫切需要相關(guān)實施細(xì)則的出臺，按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，按照監(jiān)理工作責(zé)權(quán)利一致的約束，對監(jiān)理的安全管理工作內(nèi)容、工作深度進(jìn)行細(xì)化，并對監(jiān)理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確界定，力爭做到客觀、科學(xué)、合理、易操作，避免將監(jiān)理的安全責(zé)任擴(kuò)大化，以正確指導(dǎo)監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。
4、監(jiān)理市場監(jiān)管極不規(guī)范，監(jiān)理行業(yè)誠信體系缺失
當(dāng)前的監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)門檻過低，甲、乙、丙級資質(zhì)的區(qū)別主要是人數(shù)的多少，成立監(jiān)理企業(yè)相對比較容易，導(dǎo)致監(jiān)理企業(yè)數(shù)量過多，能力過小。這也就是我們82.74%的監(jiān)理單位都集中在房屋建筑行業(yè)的緣由。一些工程監(jiān)理企業(yè)不注重苦練內(nèi)功，片面追求市場份額，簽訂陰陽合同，惡性壓價，降低服務(wù)質(zhì)量，違背職業(yè)操守，監(jiān)理業(yè)務(wù)中存在的不規(guī)范現(xiàn)象主要是轉(zhuǎn)包監(jiān)理業(yè)務(wù)、監(jiān)理證照及業(yè)主私招亂雇、系統(tǒng)內(nèi)搞同體監(jiān)理等，致使建設(shè)監(jiān)理的作用在相當(dāng)多的項目上沒有充分發(fā)揮出來。而建設(shè)工程的主管部門或行業(yè)協(xié)會對它們的市場監(jiān)管卻非常有限。
一方面監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)門檻過低；另一方面監(jiān)理企業(yè)市場準(zhǔn)入清出機(jī)制不健全，市場動態(tài)監(jiān)管不到位，監(jiān)理行業(yè)誠信體系缺失。準(zhǔn)入管理多，清出管理少，沒有實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。有的工程監(jiān)理企業(yè)取得資質(zhì)后，由于注冊人員發(fā)生變更而不能滿足要求，有的出現(xiàn)嚴(yán)重違法違規(guī)行為，有的發(fā)生質(zhì)量安全事故，但很少被及時清出市場，嚴(yán)重影響了工程監(jiān)理市場的秩序。政府對于工程監(jiān)理的監(jiān)管力量比較薄弱，執(zhí)法監(jiān)督檢查比較少，對監(jiān)理企業(yè)的管理，往往是發(fā)生了重大傷亡事故后，政府主管部門才介入，對監(jiān)理行業(yè)違背行業(yè)管理制度的查處力度不夠。整個工程監(jiān)理行業(yè)誠信體系不健全，企業(yè)和從業(yè)人員違法違約成本過低，失信行為不能得到有效制約。
同時，工程監(jiān)理市場條塊分割、地方保護(hù)依然存在。主要體現(xiàn)在行業(yè)性保護(hù)和區(qū)域性保護(hù)，壟斷經(jīng)營、封鎖市場、抵制外來企業(yè)進(jìn)入；有些地方主管部門利用監(jiān)理企業(yè)需要到當(dāng)?shù)刈缘恼咭?guī)定，蓄意保護(hù)當(dāng)?shù)鼗蜃约合聦俦O(jiān)理企業(yè)等等。有的行業(yè)在沒有行政審批依據(jù)的情況下，仍在進(jìn)行工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)和監(jiān)理工程師注冊的審批；有的地方采用誠信押金或保證金等方式限制外地企業(yè)進(jìn)入本地市場。多頭準(zhǔn)入、多頭審批增加了企業(yè)和人員的負(fù)擔(dān)，不利于形成統(tǒng)一開放的市場秩序。
此外業(yè)主強(qiáng)勢地位明顯且沒有約束，最低價中標(biāo)大量存在。相當(dāng)一部分施工企業(yè)安全自控體系弱化，使得監(jiān)理承擔(dān)過多“份外”工作，來自甲乙二方的不配合、不支持也成為監(jiān)理企業(yè)的難題。
上述問題互為因果，相互作用，形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了工程監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。面對這些困境，不少監(jiān)理企業(yè)反映出對自身信心的缺失。
5、監(jiān)理收費(fèi)過低，從業(yè)人員社會地位降低，人才流失嚴(yán)重
監(jiān)理企業(yè)惡性競爭，收費(fèi)過低。盡管目前監(jiān)理單位的收費(fèi)是有國家明文規(guī)定的，但由于目前監(jiān)理行業(yè)競爭激烈，門檻較低，而且監(jiān)理單位逐漸增多，所以收費(fèi)不規(guī)范，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于業(yè)主無根據(jù)地壓價和監(jiān)理同行業(yè)的不正當(dāng)競爭，使得不少項目無法達(dá)到應(yīng)有的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，資金不足使得各監(jiān)理單位只能勉強(qiáng)維持監(jiān)理工作的運(yùn)轉(zhuǎn)，這勢必影響監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展。
取費(fèi)問題已經(jīng)成了監(jiān)理企業(yè)管理者的心病。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會有關(guān)人員說：“關(guān)于監(jiān)理取費(fèi)，發(fā)改委文件規(guī)定，允許上下20%的浮動，市場上幾乎都是明標(biāo)下浮20%，基本沒有談的條件，陰陽合同就更低了。” 現(xiàn)在有些業(yè)主基本把取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)用足了，但在人員的配置上，由于責(zé)任的無限制加大，在人員的配置上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)理企業(yè)的承受能力。
例如，一個地鐵工程，一個監(jiān)理標(biāo)段1300萬元的監(jiān)理費(fèi)，已經(jīng)把國家的取費(fèi)允許下浮的標(biāo)準(zhǔn)用足了。但可怕的是，工程建設(shè)工期是四年，業(yè)主要求配65個人員，65人除了1個資料員是助理工程師，其余必須是工程師以上的職稱，而且其中36人必須是國家注冊監(jiān)理工程師，而且要同步進(jìn)場。這樣折算下來，人均年費(fèi)不足四萬元。
房屋建筑工程監(jiān)理收費(fèi)就更低，據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海和東部地區(qū) ，三線城市；監(jiān)理收費(fèi)每平方米8~10元，二線城市；監(jiān)理收費(fèi)15元左右，一線城市；監(jiān)理收費(fèi)20元左右，超大型城市好一些。而在西安、蘭州等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)連這個費(fèi)用都收不到。如果以一個2萬平方米的民用建筑項目為例，派5個監(jiān)理工作人員，每平方米收4~8元，監(jiān)理費(fèi)收入只有8~16萬元。一年半的時間，每人年均產(chǎn)值才1萬多元。即使二線城市，每平方米15元左右，人均年產(chǎn)值2~3萬元。而按照監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)取費(fèi)的同樣項目，監(jiān)理人均年產(chǎn)值應(yīng)該達(dá)到20~27萬元。因此，取費(fèi)低導(dǎo)致監(jiān)理人員收入無法保障。在這樣的狀態(tài)下，“沒辦法保證監(jiān)理人員的素質(zhì)?！倍嗉冶O(jiān)理企業(yè)負(fù)責(zé)人也直言不諱。
作為一名老監(jiān)理工作者，二十幾年前我們進(jìn)入這個行業(yè)的時候，都很激動。我們往往和國際上的咨詢工程師相比，都認(rèn)為這個行業(yè)將會往高智商、高服務(wù)方向發(fā)展。但是從最近這些年的情況來看，監(jiān)理隊伍越做越萎縮了，人才很難留住。現(xiàn)在建筑業(yè)流行一句話“一流人才搞設(shè)計，二流人才搞施工，三流人才做監(jiān)理?！蹦壳埃蠖啾O(jiān)理企業(yè)都在為留住高學(xué)歷、高水平的人才絞盡腦汁。
曾幾何時，國人自豪地稱道，監(jiān)理行業(yè)人才濟(jì)濟(jì)，監(jiān)理行業(yè)是“人才的搖籃”。事實上，監(jiān)理行業(yè)確實擁有過頂級人才、復(fù)合型人才，更有專家和學(xué)者。然而，水往低處流，人卻要往高處走，眼下的建筑行業(yè)收入情況是注冊監(jiān)理工程師不如注冊造價工程師，注冊造價工程師不如注冊一級建造師，注冊一級建造師不如注冊結(jié)構(gòu)工程師，等等。監(jiān)理行業(yè)的低收入正在把人才引向跳槽。越是頂級、高級的人才，越是被引領(lǐng)得趨前。在“通才”監(jiān)理、“多能”監(jiān)理、“品牌”監(jiān)理大幅流失的情況下，其行業(yè)的執(zhí)業(yè)水品必將也會受到影響。
